时间: 2024-06-27 17:28:40 | 作者: 粉末冶金模具配件
2013年是地方政府性债务还款又一高峰年。银监会多个方面数据显示，截至2013年6月末，地方融资平台贷款余额9.7万亿元，而需要在2013年偿还的平台贷款达1.85万亿元。受访地方政府官员表示还款压力巨大，有地方政府打算变卖部分固定资产筹措资金
债务审计，有利于搞清政府债务的规模、结构的真实情况，在此基础上应该进一步研究和完善政府现有融资模式，防控和化解财政运行中的矛盾和风险
2013年是地方政府性债务还款又一高峰年。来自银监会的多个方面数据显示，截至2013年6月末，地方融资平台贷款余额9.7万亿元，而需要在2013年偿还的平台贷款达到1.85万亿元。
受访的地方政府官员表示还款压力巨大，在中办、国办下发了清理楼堂馆所建设通知之后，有的地方政府开始打算变卖部分固定资产筹措资金。
对于规模庞大的地方债，决策层倾向于分两步处理。对于既有的欠债进行清理和分类处置；对于未来新增债务要实行严控，不再开新的闸门。
国务院参事夏斌认为，除去大部分可以偿还的债务，对于已经确定不能偿还的债务，要区分有效率和无效率的资产，并根据不一样的情况采取地方政府发债、资产证券化，或者出售债务企业股权、银行冲销坏账、银行债转股、成立资产管理公司、中央财政部分买单、出售地方政府所持其他优质股权和房产等办法偿债。
对于潜在的坏账，瑞银首席中国经济学家汪涛认为,有两种方式可供参考。一是政府发行更多的长期国债，把这些债务置换出来；二是对部分坏账实施重组，由于重组肯定会有损失产生，对整个金融体系来说，银行可能要剥离或者核销更多的坏账。
财政部部长楼继伟认为,防范和化解地方债风险，首先要规范发债，发行地方债只能用于建设性支出，不能用于吃饭，即经常性开支。
其次，对地方举借债务实行分类管理。公益性事业建设债务应以政府为主体，以后用公共财政收入来偿还；收益性项目债务加强管理，用取得的收益来还债。
此外，要将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成以地方政府债券为主体的、规范的地方政府举债融资机制，严控地方政府新增债务。
根据上一轮地方债务审计结果，2011年、2012年、2013年是地方政府债务偿债高峰，到期偿付的债务总额分别为26246.49亿元、18402.48亿元、12194.94亿元。其中，2011年偿付了当年的大部分债务——21533亿元，约占债务总额的82％。
2011年中央政府出台了一些债务控制措施，例如清理地方融资平台、规范地方融资方式等，当年地方债务增量极小。但到了2012年形势出现反转，在“保增长“目标下，地方政府新增债务再度扩张。
据银监会数据，截至2012年底，地方融资平台贷款余额9.3万亿元。半年后，新增贷款规模又增加了4000亿元，余额达到9.7万亿元。其中，需要在2013年偿还的贷款达1.85万亿元。
内蒙古自治区一位官员介绍说，这两年每年都要偿还大量的债务，不过由于当地还有土地可以出让，用土地出让收入可以偿还一部分旧债。
地方债务偿还高度依赖土地出让收入，这在东部发达地区表现得尤为突出，在上一轮地方债审计中亦有明显体现。地方政府负有偿还责任的债务6.7万亿元中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.547万亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。
“作为一级政府，如果说哪一年不修路是肯定不行的，但上报项目后就要在筹钱上犯难，是自筹资金、利用社会资金还是向上申请款项，特别费脑筋。”上述官员介绍说，根据相关要求，每年当地政府都要向市里上报基建和工程项目。
浙江省财政厅一位官员表示，该省2011年和2012年地方债务增长较快，与2008年底推出的4万亿资本预算有很大关系。
该投资计划推出后，中央出了一部分资金，其他都要求地方配套，而且层层下压。基层政府的财政收入基本都是吃饭财政，民生投入都有很多压力，因此没有足够的钱进行配套搞建设，如果进行项目建设，地方势必勒紧裤腰带各处借钱。
另外，“十一五”期间民生社会事业发展太快，比如连续多年提高养老保险金的待遇，而出资基本都是地方政府负责。
这位官员呼吁，由于公益类基础设施建设和民生支出方面形成了较多债务，当地希望中央能帮助地方化解一部分债务。
地方政府债务高企，既与部分地方政府过度举债有关，也与央地财税关系不合理有关。
财政部部长楼继伟曾在由博源基金会、清华大学共同举办的“中国财政体制改革研讨会”上，透露了目前的财力分配情况。
楼继伟说，第一，中央集中了全国财政收入的53％左右，但是中央财政支出只占全国的20％，而且这个20％是中央财政有赤字情况下实现的。第二，这里没有完全计算政府行政性收费和相应支出，如果计算的话，地方财政支出恐怕不只占85％。
“这是中国的一个特点，和任何大国都不一样，地方财政支出占绝大多数，而中央的财政支出只占全国财政支出的百分之十几。”楼继伟说。
1994年分税制改革后，地方政府事权膨胀，例如原来责任模糊的市政基础设施建设的重担明确由地方政府负责。同时，中央宏观调控通常采取地方提供配套资金的办法，这在2008年实施的4万亿资本预算中表现得尤为突出。根据测算，2009年地方政府的配套资金要求达6000亿元。
为缓解财政金钱上的压力，地方政府尝试了诸如BT、BOT、ABS（资产支持证券化）等新型项目融资方式，某些特定的程度上减轻了市政基础设施建设上的金钱上的压力。但在此过程中，地方融资平台得到快速扩张。
根据中国央行6月1日晚间公布的《2010中国区域金融运行报告》显示，截至2010年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年末增长了25％以上。
2008年以前，国家开发银行是地方融资平台的贷款人，2008年后商业银行的进入，放大了融资平台的融资功能。多数平台偿还债务的能力弱，但是融资规模仍然很大，再加上融资平台管理不规范，如虚假出资、地方政府和部门违规注资、抽走资本等，使得化解地方债务之时，不仅要拓宽地方政府融资渠道，更要严格规范。
国家发改委经济研究所财政金融研究室副主任许生表示，调整中央和地方的财政体制只是将一般预算收入进行重新分配，而地方建设基本不依靠一般预算收入，所以此举并非根本之策。
许生认为，问题的解决出路还是开前门和堵后门，即建立规范的市政债券替代目前以城投债为主的方式。
近几年中央每年都为地方代发3000多亿元的债券，下一步能更加进一步增加规模，更重要的是对一些具备条件的省市，可以由其自主发债，不再由中央代发。根据许生的调研，部分城市如上海等正在做这方面的工作。
国家开发银行研究院副院长黄剑辉亦建议，应尽快完善地方政府债券发行制度，允许地方政府合理举债，加大财政部代发地方政府债的力度。一些必须由财政投资建设的项目，可由财政部代地方政府发行债券。
对于放开地方债是否会导致地方滥发债务，许生认为不用太担心。地方发债要到财政部备案，财政部总体设立一定的限额。对地方政府也要进行信用评级。
国务院发展研究中心研究员倪红日表示，允许地方政府通过自主发行政府债券，为城镇化进程中的基础设施建设融资，是不可回避的选择。目前，允许地方政府自主发债的主要难点是如何对其发债规模进行约束，即如何通过中央政府和公众监督来控制发债规模和提高使用效率。遗憾的是，这次《预算法》的修正草案中，并未突破原有的法律规定，仍不允许地方财政预算列赤字和自主发行债券。
倪红日建议，在推进策略上采取更稳妥的办法，最开始可以将地方债的门开小一点，将门槛设定得高一些，发债首先要经过当地大人部门审议，还要上报中央批准，面向金融市场还需公开当地政府的负债情况。将地方债放开一些，总比现在这样本不允许发债，但债务遍地开花更易于管理，不能“又让马儿跑，又不给吃草，最后马儿只有乱跑”。
倪红日还建议加快房产税税制改革，这对开辟城镇基础设施建设的资金渠道具备极其重大意义。这部分税收并不一定直接用于项目建设，尤其是规模较大的建设项目，但由于它收入的稳定性和可持续性，可以大多数都用在建设设施的维护和归还基础设施投资债务本息。据她了解，目前很多地方政府都在积极研究个人住房房产税，并做了相应准备。
财政部财科所研究员赵全厚认为，首先要明确债权也是财权，既然是财权就要统一到财政部门，从而避免各部门都在借钱、而财政部全然不知的情况发生。
其次，上级政府要对下级政府的借债行为来管理。地方政府缺乏内控机制，就需建立上控机制，由上级政府进行管理。
江苏省财政厅官员表示，应该改革地方党政的考核机制，不能唯GDP增长，应该把债务指标也进行考核。比如上任政府留下100亿元债务，在下任官员离开的时候，联系GDP增长增加到120亿元债务是允许的，但若激增到200亿元就说明这任领导不负责任。
在接受《财经》记者正常采访时，全国人大财经委副主任委员尹中卿表示，审计署的债务审计，有利于搞清政府债务的规模、结构的真实情况，在此基础上应该进一步研究和完善政府现有融资模式，防控和化解财政运行中的矛盾和风险。
尹中卿说，一要研究制定政府债务管理法规，尽快出台政府债务风险预警办法，建立和健全政府举债融资制度、政府债券发行制度、债务管理制度，以及官员考核、惩戒机制，完善地方政府融资制度。
二要完善地方政府融资平台。针对目前地方政府融资平台定位过宽、数量过多以及资金分散的状况，加大对地方政府融资平台的清理和规范力度。以资产重组为手段，做大做强做实地方政府融资平台。规范法人结构，完善投融资平台治理结构，充实投融资平台资本金，积极地推进融资平台“实体化”。
三要规范地方政府融资行为。应采取有堵有疏、疏堵结合的办法，“开前门、关后门、修围墙”，为地方政府寻找到合法的融资渠道。规范政府收入途径，防范地方政府通过收过头税、增加收费项目等方式弥补财政收入下降的行为。通过发行特别国债、成立地方资产管理公司等措施，对地方融资平台做分类清理，隔离不良资产，把地方负债逐渐消化掉。
四要加强地方政府性债务管理。进一步规范地方政府机关、事业单位及融资平台公司融资行为，加强高风险地区债务监管并督促其研究制定化解措施，逐步将地方政府债务分类纳入预算管理，严控地方政府新增债务。建立地方政府融资平台的信息公开披露制度，及时将融资平台的资金状况、负债水平以及项目效益等公之于众，接受地方人大以及社会的监督，避免投资风险向金融风险和财政风险转化。
此前，财政部与亚行、亚太财经与发展中心（AFDC）在北京联合召开了亚行技援“中国财政改革与发展”项目总结研讨会，与会的人表示，从长久来看，还应该设立独立的、非营利性的、单一目的的信用评级机构，并提供必要的资金及政策支持。设立在中央有关部门监管下的专门机构，监管地方政府的举债行为；建立和完善保障地方政府财政收入的法律和制度框架。
